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成都加快新型城镇化的问题和出路——成都科技年会新型城镇化论坛纪要

 

    市科学研究会承办的“成都科技年会新型城镇化论坛”于2013年10月17日下午在市建委440会议室召开,参会人员有市建委村镇处、市发改委、市农委、市委政研室、市规划设计研究院的有关领导和专家、学者及部分乡镇领导等人员共30多人。


    为贯彻党的十八大精神全面开启新一轮城镇化建设,坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调;促进工业化、信息化、城镇化同步发展。城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展,这就是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展,互促共进的城镇化。就是在这样的背景下,市城市科学研究会举办了“新型城镇化论坛”,邀请了相关专家学者和市级有关部门及部分乡镇领导来共同探讨如何推进成都的新型城镇化。
成都社科院经济研究所所长钟怀宇博士作了题为“非均衡发展条件下成都城市化发展转型面临的问题与对策”的发言。他说根据美国著名城市地理学家诺瑟姆观点,城市化发展分为初期、高速发展期和成熟期三个阶段。也可以分为人口转移型和结构转化型两个阶段或模式。


    在人口转移型的城市发展时期,低成本的城市化模式以城市对资源的强大集聚能力为支撑,在城乡关系上表现为单向的、不均衡的状态。一方面,农村不仅没有因城市化享受到相应的经济社会发展成果,反而因城市对农村资源的过度吸附而日渐凋敝,造成了城乡差距日益扩大,农村对城市化发展的支持能力日益衰竭等问题,城市化发展也因此不得不停滞下来。另一方面,城市本身的过度膨胀也造成了城市人口拥挤、土地资源价格高、基础设施超负荷运转、环境质量日益恶化、城市社会矛盾日益尖锐突出等“城市病”问题。由此,城市化快速扩张时期基本终止,城市化的发展开始进入城市功能结构优化调整时期,此时,城市空间和人口扩张开始减速或停止,城市中第三产业地位和作用超过第二产业。城市的宜居功能得到强化,城市环境治理得到高度重视,社会治理优化日益加强。城市人口和工商业迁往离城市较远的农村和小城镇,使大城市人口减少,出现逆城市化现象。结构转化型的城市化发展是城市化发展的高级形态。人口转移型城市化阶段大致发生在城市化率在70%以下时期,而结构转化型城市化发展阶段大致发生在城市化率在70%以上时期。
    改革开放以来,成都城市化发展在短时间内就跨越了发达国家历经200多年的城市化进程。到1990年,成都市城市化率已经达到38.78%,开始进入城市化快速发展阶段;到2000年,成都市城市化率已达到53.48%,进入城市化的中后期阶段;到2010年成都城市化率达到了65.3%。按照规划,2012年,成都城市化应达到69%,这预示着以后成都将进入城市化发展的成熟期,城市化发展模式也将进入结构转化型时代。这时,非均衡性城市化发展对成都发展下一步由人口转移型向结构转变型转换造成了以下几个主要挑战或问题:


    一是工业化未能充分发展,城市化持续发展的动力不足。二是城乡二元结构情况未能根本打破,可持续城市化发展的外生支撑条件不足。三是城市人口及空间规模超前扩张,城市经济发展面临劳动力和土地资源要素紧约束问题。四是由人口转移型向结构转化型转变过程中,人力资源要素配置结构调整任务艰巨。
    针对以上问题,他提出成都实现城市化发展结构性转化的四个原则和五项对策:
    四个原则是
    1、构建和谐城市人文关系。要把更好地满足人的全面发展作为城市化发展的终极目标。
    2、构建城市化进程与经济发展进程相互适应、相互促进的和谐关系。
    3、构建互利共赢的和谐城乡关系应该更加有预见性地解决经济发展中将会遇到的城市空间的产业合理布局、人力资源素质提升及合理配置、城市经济功能与社会功能相互协调、城市生态环境质量不断提高等问题。
    4、构建互利共赢的和谐城乡关系,应高度重视城乡之间的互利互补性,切实进行城市反哺农村、工业支持农业的制度变迁。
    五项对策是
    1、转变经济增长方式和城市化发展模式,构建资源节约型和环境友好型城市。
    2、转变传统城市功能分区模式,构建适应城市现代化发展要求的城市空间优化格局。
    3、转变传统老城改造模式,努力实现城市化发展从规模扩张向品质提升的转型。
    4、转变经济区传统开发模式,全面提速天府新区建设。
    5、转变城乡市场分隔和资源配置扭曲状态,构建统筹协调、互利共赢的新型城乡关系。
    最后,钟博士指出,城镇化问题不是单纯地把农业人口转为城市人口、进行集中居住的户籍问题,还需要解决他们的就业、子女入学、医保社保等等一系列问题。进城打工人员不能解决他们的住房、子女入学等等问题,最后还得退回到农村去,如果农村这时既无土地耕种,又无产业可以就业,就会陷入两难的绝境。现在农村人口转城市,欢迎,城市户籍转农村,禁止,不是合理和理想模式,这也是城市化在高级阶段需要解决的问题。
    在城市结构化的过程中,大城市内大批低效、密集型、对环境有影响的企业,将转向农村发展,中心城镇的城市化要为接纳这些企业、发展产业、为农村人口提供新的就业机会积极做好应对准备。成都过去进行的统筹城乡综合配套改革在打破城乡二元结构方面积累了宝贵的经验,但离让城乡资源要素自由流动的改革目标还有一定距离,因此,应该继续深入推进统筹城乡综合配套改革,为新时期成都城市化发展提供强有力的支撑。


    市建委村镇建设专家李世庆作了题目为“成都新型城镇化建设的探索和实践”重点发言。指出推进中易出现三个普遍性问题:一是片面城镇化。忽视农村,城乡分割加剧。以牺牲农村作为代价来发展城市,“三农”问题和社会矛盾突出。二是无序城镇化。生产力布局与资源条件和城镇布局脱节,挤占农村,资源浪费,利用率低下,缺乏科学的城镇体系结构。三是低水平城镇化。在城镇建设上片面追求规模,忽视对基础设施等与群众休戚相关的城市功能的完善;在城市形态和布局上过分追求现代化,缺少地方文化特色;在城镇产业上不顾以地区资源禀赋为基础的区域功能分工,一味发展工业,导致环境污染加重,自然环境和自然条件日益恶化。现在的城镇化伴生了交通拥堵、环境污染、公共资源短缺等“现代城市病”问题,土地资源浪费、劳动力缺失和留守儿童等“农村空心化”问题,以及不能入籍、不能真正成为市民的“伪城市化”等。
    新型城镇化应以实现城乡全面、协调、和谐、可持续发展为目标,走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。
    成都市从2004年开始探索城乡一体化的同时,已经在探索新型城镇化建设道路。八年来,逐步克服和调整一些制约城乡协调发展的因素,形成了一些适合成都实际的做法,核心内容就是“三个集中”、农村“四大基础工程”和城乡“六个一体化”,这就是成都特色的新型城镇化。在新形势下,如何推进新型城镇化建设?按照新型城镇化的四个特征,成都市应在四个方面实施部署。
   (一)全域谋划,优化城镇体系,大中小城市集群化协调发展
    城镇化人口流动和转移的规律,就是“梯度流动,分级转移”。成都市需要做的是:
    1、构建结构合理的新型城镇体系
    即建设中心城市(中心城区和天府新区)、新型近郊卫星城(新都、郫县、温江,后增加东升、新津、龙泉、青白江、都江堰)、中远郊9个县城中等城市(后调整为6个)、34个重点镇中的20个小城镇、100多个特色小城市(特色小城镇、新农村综合体),构成梯次衔接、以大带小、功能配套、用地集约、多中心、走廊式、组团化、网络状城镇体系,有序推进全域范围内的资源共享、产业共兴、生态共保,实现市域“城乡一体、产城一体”的发展新格局。
    2、加快建设市域“半小时交通圈”
    全力推进市域轨道和高、快速路网建设,形成“一环七射”的市域快铁网、“二环十二射”高速路网和“二环十八射”快速路网。
    3、提升大中小城市群建设
    第一层级,优化大城市,以“立城优城”战略建设双核中心城市。成都中心城区以“五大工程”优化提升城市功能和形象,建设全面现代化、充分国际化、产业高端化的国际大城市。一是北城改造工程,推进城市功能提升和城市片区整体更新。二是天府新区建设,增添发展新核极,改变单中心结构,扩大城市体量,三是重攻交通堡垒,缓堵保畅,建设快速进出城通道,四是生态环境建设工程。实施全长85公里、面积约130平方公里的环城湿地公园建设。五是重要城市街区综合整治工程。借鉴人民南路整治的方式,对主要城市干道,春熙路等重要商业街区、主要场馆酒店周边的道路路面、建筑立面、绿化景观、店招店牌、家具小品、城市雕塑等进行清理整治及改造升级,加强城市古建筑保护及特色文化设计,提升城市文化品质,增设代表成都特色和文化的景观小品和标志标牌(包含英文标识),确保路面平整、建筑立面干净整洁、景观美化、交通信号和街面标识设置规范等。
    第二层级,着力推进新型卫星城建设。按照公交主导、组团布局、产城相融、配套完善、绿色低碳理念,提升城市功能,完善基础设施和公共服务设施,疏解中心城区人口和功能,在圈层融合中发挥示范带动作用。
    第三层级,加速提升中等城市承载力。紧密结合产业功能区的主导产业形态和环境资源条件,调整体制和机制,以高端化发展为方向,加强战略功能区和产业园区建设的服务,形成主导产业明确、各具特色、高端化发展的产业集群,以及服务功能完善的城市综合体。
    第四层级,深入推进小城市建设。大力扶持有条件的重点镇,加快产业集聚,“三化”联动发展,规划建设区域性就业中心、文化中心、商业中心,同时深化体制改革,完善配套政策,扩权赋能,积极引导重点镇发展向小城市转型。如郫县安德镇、金堂淮口镇、龙泉西河镇等都已具备小城市规模。
    第五层级,全面建设特色小城镇。一般乡镇积极引导农民向城镇集中,塑造城乡产业融合、生活方便、景城交融、风貌特色鲜明的小城镇。
   (二)统筹产业布局,产城融合联动发展
    按照主体功能分区,统筹推进“三个集中”,以新型工业化支撑新型城镇化,以农业现代化助推新型城镇化,促进新型产业化、新型城镇化、农业现代化联动发展。
    1、坚持产业集中发展,增强城镇化动力,实现“高效城镇化”
    成都市结合区位、环境、资源、城乡布局等因素划定产业功能区,制定“一区一主业”产业发展规划,以产业集中发展带动城镇发展。当前,优化提升21个工业集中发展区和10个工业点的业态,着力发展电子信息制造和软件、汽车、生物制药、食品、冶金建材、石化、航空航天以及鞋业、家具业等产业集群。
    2、推进“产城一体”发展,实现“人口城镇化”
    城镇化的目的是将农村人口转化为城镇人口,而不是简单的“转移”。城镇必须有足够的就业、从业岗位和创业机会。应该把产业园区作为城镇的特色功能区来统筹布局,同步规划产业新城和城镇新区,同步推进产业项目建设和生活设施配套,同步形成产业聚集效应和人口承载能力,这方面可参考借鉴安德镇、新繁镇、西河镇、寿安镇等重点镇的做法。
    3、三次产业互动,大力推进现代农业
    成都市顺应现代农业发展要求,将当地农产品加工归入第一产业,即农业。这是有利实现“三化联动”的基础之一。现代农业不是传统的耕作式农业,而是与市场紧密联系的经营式农业。即使分散的农户耕作,都要以公司化、社会化地方式组织产前、产中、产后、加工、销售各环节,形成产业经营体。这是现代农业的基本生产方式。安德镇、新繁镇、万春镇、濛阳镇在这方面的探索和实践,可以参考和借鉴。
   (三)“四态”融合,提升城市建设水平
    成都市在传统城镇化建设过程中,曾经历过单纯注重经济发展和城镇规模扩大,造成功能缺失、生活空间狭窄、交通拥挤、城镇形象同质化、城镇个性特色逐步消失的问题。成都新型城镇化需要做到:
    一是“四态融合”,构筑城镇特色和优良人居环境。即对城镇业态(产业形态)、生态(自然环境形态)、文态(历史文化内涵)、人态(社会人文状态),挖掘提炼自身特质,进而全面梳理,融合一体,构筑组团化、人性化的城镇形态,展现独特风貌特色。
    各级城镇应注重城镇综合体、商业综合体、文化商业街区、特色商业街区建设,优化提升城镇业态,发展现代服务业,改善居民生活服务环境;加强城镇生态环境建设,着力建设引景入城的开敞空间,优化城镇空间形态,全面改善城镇环境质量和绿化景观水平;强化基础设施和公共服务设施建设和配套水平,提升城镇服务功能;特别要注重城镇文化建设,市域各级城市大多具有几百年乃至上千年历史,需深入挖掘城镇历史文化底蕴,延续城市记忆,彰显城市特色,大力提升城市文化艺术品位。加强文化设施建设,着力形成“15分钟公共文化服务圈”。进一步挖掘和保护古镇古村资源,加强古镇环境整治和配套设施建设,以体系完备、传统文化鲜明、环境优美的“天府古镇”群,全面展现成都历史文脉,增强成都传统文化底蕴,夯实市域城镇体系的文化本底。各个城市(镇)的内部布局组团化,形成人性化、生活化的城市空间结构,实现“园在城中”愿景。
    二是“三规同步”,做好城市风貌设计。城镇总体规划、城镇土地利用规划、城镇产业发展规划同时编制,互相衔接协调,实现资源条件、经济基础和发展方向科学合理。在此基础上,开展城市风貌设计,确定城镇基本风貌定位,对城镇主要街区和重要节点作出控制性规定,并在全市域层面统筹平衡,防止同质化问题。青白江区组织相关部门,对全区(除县城和工业区外)所有城镇进行分析论证,区域统筹,分别确定城镇主导产业定位、城镇功能定位、城镇整体风貌特色定位,这一做法值得各区(市)县学习。
   (四)建设新农村综合体,统筹城乡共同进步
城镇需要按照人口流动规律和分级转移需要,分层次引导农民向城镇集中,达到城乡同发展共繁荣。城镇化的最高阶段就是城乡一体化,最终达到城乡融合。城市只有职业不同,没有身份待遇差别。人口流动可按个人能力和意愿,双向流动,自由流动。
    1、分级提升城镇人口承载力和服务水平
    一是中心城区发挥核心引领作用。大力推进中心城区功能提升和城市更新,持续改善中心城区人居环境。
    二是增强县城承载能力。以城市综合体的建设理念,加快推进二、三圈层区(市)县县城建设,加大旧城改造、新区建设和环境治理的力度,着力提升综合承载能力,有效发挥对中心城区人口和功能的疏解作用。
    三是强力推进小城镇建设,就近就地转移农民。
    2、以新农村综合体模式推进新农村建设
    按成都市的人口发展趋势,即使城镇化率达到80%左右,仍有200多万人生产生活在农村。如果不把农村建设好,小康社会、现代化都无法实现。
    新农村综合体是既符合现代农业生产需要,又要满足人们的现实生活需要,生产方式与生活方式相融合、宜居宜业的新型村庄。城镇化要引导农民多种形式相对集中居住,形成居住方式与生产方式相统一、又具有成都地方特色的新型村庄。要统筹考虑产业、居住、就业等因素,同步实施标准化公共服务和社会管理设施建设,充分尊重川西林盘居住形态,传承川西民居建筑特色,结合现状林盘布局,集中连片建设组团化、院落式现代林盘聚居点,充分展现成都田园风貌。建立健全农村新型社区管理机制,着力提高农民集中居住质量,促进农民生产、生活方式转变。
    如何确定城镇化发展目标和建设任务呢?
    他提出需要根据当地资源条件及环境容量分析—→确定产业门类及布局和规模→确定劳动力及人口聚集方向与方式—→确定城镇与新农村布局及规模—→按照业态和人居环境标准确定相应要素及设施需求—→确定发展计划及建设任务—→实现目标所需保障政策和措施—→拟定年度工作任务。
    成都人文研究所副所长雷念,从易经和风水学的角度阐述了城镇化中要注意的资源、人居环境、人口、产业、居住、城市功能配套等方面的协调、平衡、融合发展的关系。
    邛崃羊安镇党委书记韩丽丽联系该镇情况谈到城镇化须要因地制宜、实事求是,要克服理想主义的城镇化,防止上级主管部门按指标来强行推进的城镇化倾向。城镇化应以市场为主导来推进,必须要强化乡镇的人、财、物、事权利,让乡镇一级政府部门在城镇化中发挥更大作用。目前的乡镇事权、财权由县统管的体制应加以调整。
    温江万春镇党委书记丁宁谈到万春镇无工业,依托花博会和国色天乡项目,产城一体发展,无大拆大建,实现了就地城镇化目标。利用林盘建设幸福田园村庄,引进公司搞花木都市农业,集中安置农民236户、707人实现城镇化。企业在搞乡村酒店,发展旅游经济上,采取土地、花木、新居方式,向农商银行融资6000万,较好地解决了部分资金问题。但在城镇化中也产生了诸多困惑:一是资金问题。推进城镇化中的生产要素、人员流动、资源利用、设施建设等等中的资金从哪里来?目前的金融政策对产城一体、都市农业、旅游服务业等支持力度不大。二是土地问题。城镇化须要解决的工业用地、集体用地、农户用地的审批难,怎么解决?
    新繁镇党委书记毛中毅在发言中说,该镇是以传统的泡菜、家具产业带动了城镇化的发展。在城镇化中要防止不适合本地的工业项目布局发展。要把当地产业辐射与市政交通规划通盘考虑。城市规划要起点高,产业规划要结合当地资源和环境。对旧城改造中的“插花地”(5—10亩)要充分发挥其作用,财政资金应给予支持。农村用地、建设用地,该镇上报了13个项目,都未得到批准,影响了城镇化的发展。前几年旧城改造中,新繁已负债2个亿,还有其他遗留债务。新型城镇化,税收应给予扶持。基础设施建设,省、市应给予特色镇建设的专项资金支持。资金严重不足已成为城镇化发展的瓶颈问题。在行政体制上,上级应把人、财、物、事、责放权,加大地方权利,也请专家们对此进行专门研究。农村人口的社保,政策性强,应由上面统管;现放权给乡镇,乡镇严重缺乏专业人员,以后会出现问题。
    崇州桤泉镇副镇长牟崇文说,该镇实施就地城镇化以来,城镇化率已达70%左右。目前的问题农村是农户走了,种田的人少地荒,农田进行机械化整理,需加大力度。2009年搞土地产权管理,农民只领到一个本子,作用不大,未见到钱。乡镇缺乏产业支撑,许多应有的配套设施建设也未跟上。
    金堂县淮口镇镇长蒋增兵谈到,金堂实施工业强县,淮口镇城镇化率已达80%。现在搞产业,年轻人少,缺乏专业人才,中年人学习新知识和新技术有一定困难。城镇化最缺配套设施建设,如滨河绿化、公厕、市政设施维护、道路建设,都遇到资金瓶颈。
    青白江区城厢镇镇长邱方林说,镇区搞万国机电城工业园区、大型物流园区和农产品加工区,产业发展好,城镇化推进快。如一个500亩农产品深加工区,2010年引进8个企业,去年3个企业已开工生产,产值达1.5亿元。搞农业现代化,要体现在对农产品的深加工上。要允许乡镇建农业产业深加工园区,进一步完善园区土地调整指标,匹配土地资源,水电气配套,出台相关的资金、税收挂钩政策,以迅速推进城镇化。现在乡镇基层责任无限大,管辖权却在上面,推进城镇化缺乏资金、专业人员。基础设施大的上面管,小的自己找钱修建,困难很多。一级乡镇一级财政的目标达不到,要完善财政体制改革。
    龙泉驿区洛带镇副镇长林刚认为,乡镇的城镇化要在中心城市带动的圈中去通盘考虑,顶层设计,按照资源、空间等关系划分城镇产业功能。首先要搞好规划,其中最重要的是交通规划,确保连接辐射功能畅通。其次是设计制度。如户籍制度要能够从农转非、非转农双向流动。税收分配,高端制造业地区的高税收应该向农业、旅游业等低税收的地区补贴。要有平台建设制度,进行公投、农投、融资建设,对乡镇进行造血功能设计。要有人才引进平台,如建立龙泉山管理委员会,运用公司制度,贴近市场管理。小城镇要享受与中心城市同样的医保、社保、教育等制度。建立土地分配指标直通车制度,以解决城镇化中急需的土地指标问题。第三是分头去搞。城镇抓制度规划,产业定位,统筹城乡,让各种要素流动起来,有人、物、地、财、权、责。新农村综合体,是新型城镇化的一部分,要让愿意留在农村的人,仍然能享受到城里人相应的待遇。
    市城市科学研究会办公室负责人杨胜模作了总结,感谢专家学者和市级相关部门及乡镇领导热切参与论坛,畅所欲言,使论坛办得很成功,收到了预期效果。本次论坛的内容将整理成纪实新闻材料,上报市委、市政府,并通过相关媒体宣传,以引起政府和社会对成都城镇化问题的高度关注和重视,进一步加快成都新型城镇化步伐,让走在中西部前列的成都新型城镇化更上一层楼。
                          

成都市城市科学研究会
                                           2013年10月28日